Bürokratie: Zwischen Regeln und Risiko

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Bürokratie sorgt dafür, dass Regeln verlässlich gelten, kann aber auch bremsen. Der Politologe Professor Christoph Knill und der Rechtswissenschaftler Professor Martin Burgi sind Mitglieder des Schwerpunkts „Die Zukunft der Bürokratie“ am Center for Advanced Studies (CAS) der LMU München. Im Interview erklären sie, warum Regeln mehr werden, wo sie im Alltag zu viel sind und wie Rückbau gelingen kann, ohne Rechts- und Sozialstaat zu schwächen.

Bürokratie hat einen schlechten Ruf. Wie kommt es aus Ihrer Perspektive als Politologe zu überbordender Bürokratie, Herr Knill?

Christoph Knill: Als Haupttreiber sehe ich politische Anreize. Regierungen wollen zeigen, dass sie Probleme lösen, und beschließen deshalb neue Maßnahmen. Bestehendes abzuschaffen oder zu ersetzen, ist dagegen unattraktiv. Denn es gibt institutionelle Hürden, und es gibt Widerstand von Akteuren, die von bestehenden Regeln profitieren. Deshalb wächst der Regelberg weiter.

Zudem begrenzt Politik oft das Personal, wenn sie den Staat verschlanken will, obwohl Aufgaben und Pflichten weiter steigen. So entsteht eine Lücke zwischen dem, was geregelt und kontrolliert werden soll, und dem, was Verwaltungen tatsächlich leisten können. Die britische Environment Agency hat vor drei Jahren öffentlich erklärt, dass sie aus diesem Grund ihre Aufgaben nicht mehr erfüllen kann.

Welche Mechanismen treiben Bürokratiewachstum aus juristischer Sicht, Herr Burgi?

Martin Burgi: Als Hauptgrund sehe ich die Komplexität moderner Probleme. Denn Bürokratie ist aus juristischer Sicht nicht nur das Regelwerk, sondern auch seine Umsetzung. Erst durch Verfahren, Standards, Überwachung und gegebenenfalls Sanktionen können Regeln Wirkung entfalten. Und hier trifft ein legitimes Ziel oft auf eine verschachtelte Realität.

Nehmen Sie als Beispiel die Regulierung von Lieferketten: Lieferketten sind heute oft international so weit verzweigt, dass Unternehmen sich der Arbeits- und Umweltbedingungen am Ursprung der Kette kaum mehr sicher sein können. Deshalb sucht der Gesetzgeber einen Hebel, der im eigenen Rechtsraum funktioniert. Parallel entstehende Regelwerke, etwa auf EU-Ebene und national, führen zu spürbar mehr Bürokratie.

Martin Burgi: Verfassungsrechtlich gesehen bedeutet jede Regel oder bürokratische Maßnahme einen Eingriff in persönliche Freiheitsrechte. Deshalb muss man laufend hinterfragen, ob sie einem wichtigen öffentlichen Zweck dient und ob sie dafür mehr regelt als nötig.

Im Alltag sehe ich negative Folgen dort, wo Bürokratie Prozesse verlangsamt und Ressourcen bindet. Wenn Abläufe bei Antragsverfahren, Stellenbesetzungen oder Reisekostenabrechnungen immer kleinteiliger werden, ist Bürokratie nicht mehr nur lästig, sondern behindert die eigentliche Arbeit.

Wenn Regeln miteinander kollidieren

Christoph Knill: Weitere Belastungen entstehen, weil Regeln nicht nur einzeln wirken, sondern sich überlagern. In einem Praxischeck zu Photovoltaik-Genehmigungen wurden rund 70 kollidierende Rechtsvorschriften identifiziert, darunter Vorgaben aus Naturschutz und Baurecht.

Da geht es nicht nur um ein zusätzliches Formular, sondern um komplexe rechtliche und administrative Wechselwirkungen, die langwierige Abstimmungen erfordern. Investitionen dauern länger, Projekte werden teurer oder scheitern am Ende. So kann Bürokratie als Wachstumsbremse wirken.

Vom Nutzen der Bürokratie

Wofür brauchen wir Bürokratie dennoch?

Christoph Knill: Eine funktionsfähige Bürokratie ist die Grundlage dafür, dass Regeln verlässlich gelten und gesellschaftliche Probleme (z.B. Umweltverschmutzung oder instabile Finanzmärkte) gelöst werden können. Regeln für Umwelt und soziale Sicherheit sowie Grundrechte schaffen Schutz und Stabilität. Ohne sie entstehen Dysfunktionen wie Korruption und mangelnde Rechtssicherheit. Und das hemmt wiederum wirtschaftliche Entwicklung. In der öffentlichen Debatte geht es fast immer nur um die Nachteile der Bürokratie. Über ihren Nutzen wird kaum gesprochen.

Martin Burgi: Bürokratie ist häufig die Voraussetzung dafür, dass Grundrechte und Standards verlässlich gelten können. Wenn ich Sozialstaatlichkeit, Umweltstandards und fairen Wettbewerb sichern will, brauche ich einen Vollzug, der Regeln auch wirklich umsetzt.

Bürokratie abbauen

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Wie können Regierungen und Verwaltungen Bürokratie abbauen, ohne solche Standards zu gefährden?

Martin Burgi: Ich mag das Bild des Rückbaus lieber als das des Abbaus. Wie bei einem Gärtner: Der schaut regelmäßig, wo Wildwuchs an einem Strauch zu dicht geworden ist. Dann schneidet er zurück, damit wieder Luft und Licht reinkommen. Und manchmal setzt er ein neues Pflänzchen, wenn sich die Anforderungen im Beet ändern.

Damit ein solcher Rückbau gelingt, muss ich mehr Eigenverantwortung zulassen und an einigen Stellen Risiken akzeptieren. Gerade die Vollzugsebene muss stärker einbezogen werden, vor allem die Kommunen, denn sie haben die Expertise und tragen die Folgen. Und man muss vermeiden, dass Bürokratierückbau selbst wieder Bürokratie erzeugt, etwa wenn man neue Verfahren einführt, die Geld kosten und Entscheidungen verzögern.

Christoph Knill: Oft hilft es auch eher, wenige zentrale Knoten im Regelwerk zu erkennen und zu entwirren, als an vielen verschiedenen Stellen an der Oberfläche zu kratzen, um dann nur punktuelle Verbesserungen zu erreichen. Dann fallen nicht nur Regeln weg, sondern auch Querschnittswirkungen zwischen diesen Regeln, und Entlastungen werden deutlicher spürbar. Und wenn man früh und systematisch jene beteiligt, die Gesetze später umsetzen, werden Kosten, Machbarkeit und typische Reibungspunkte von Anfang an mitgedacht und man muss später weniger nachsteuern. In Deutschland ist das wegen des Föderalismus besonders schwierig. Denn viele Regeln entstehen auf Bundesebene, aber Länder und Kommunen müssen sie umsetzen. Mechanismen, die eine systematische Einbeziehung der Umsetzungsebene ermöglichen, sind nur schwach entwickelt.

Deutschland gilt vielen als besonders bürokratisch. Wo steht es im internationalen Vergleich?

Christoph Knill: In unseren Untersuchungen, die sich vor allem auf hochentwickelte Industriestaaten beziehen, liegt Deutschland bei der Bürokratisierung im Mittelfeld. Deutlich stärker ist der Bürokratiezuwachs in Italien oder Portugal, aber auch in England finden sich Beispiele für problematische Entwicklungen. Sehr gut schneidet Dänemark ab, wo die Koordination zwischen Gesetzgebung und Vollzug sehr stark ist.

Martin Burgi: Dennoch gibt es in Deutschland inzwischen konkrete Pakete und Werkzeuge, um Bürokratie abzubauen, etwa die im Dezember verabschiedete „Föderale Modernisierungsagenda“. Doch viele Ideen zum Rückbau sind riskant, wenn man sie unklug umsetzt. Ein Beispiel ist das verwaltungsrechtliche Instrument der sogenannten Genehmigungsfiktion: Diesem zufolge gelten Anträge als genehmigt, wenn ein Amt nach einer bestimmten Frist keine Entscheidung getroffen hat. Das kann Prozesse beschleunigen, darf aber nicht dazu führen, dass elementare Punkte ungeprüft bleiben, etwa beim Brandschutz.

Ich erlebe in Deutschland eine Kultur, Regeln sehr ernst zu nehmen. Das ist eine Stärke. Wenn der Regelbestand aber sehr groß ist, wird es zur Belastung, weil dann strikter abgearbeitet wird als anderswo. Das sieht man zum Beispiel auch daran, dass dieselbe EU-Richtlinie in allen Mitgliedstaaten gilt, aber unterschiedlich streng umgesetzt wird.

Bürokratische Prozesse digitalisieren

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Können Digitalisierung und KI helfen, Bürokratie abzubauen?

Christoph Knill: Digitalisierung kann Abläufe effizienter machen, wenn sie Prozesse beschleunigt und mit gleichen Ressourcen die Bearbeitung von mehr Fällen ermöglicht. Sie löst aber nicht die grundsätzliche Dynamik des Regelzuwachses. KI kann in standardisierbaren Fällen unterstützen. In komplexen Verfahren halte ich es dagegen für unrealistisch, dass sie den bürokratischen Entscheidungsprozess vollständig ersetzt.

Martin Burgi: Zudem kann es in der Einführungsphase zu Frust kommen, weil instabile Systeme und neue Anforderungen zunächst Mehrbelastung erzeugen. Wenn Systeme aber einmal funktionieren, können sie Austausch erleichtern und Doppelarbeit reduzieren. Auch hier bleibt dieselbe Grundabwägung: Mit mehr Vertrauen in die Bürger sinkt der Regelberg, aber der Staat akzeptiert auch mehr Risiko, zum Beispiel beim Datenschutz. Mit vielen Prüfschritten, etwa Identitätsnachweisen, wird alles sicherer. Wenn der Nutzer es aber zu kompliziert findet, geht er am Ende doch wieder ins Rathaus, um handschriftlich sein Formular auszufüllen.

Professor Christoph Knill ist Inhaber des Lehrstuhls für Empirische Theorien der Politik an der LMU. Er befasst sich unter anderem mit politischem Wandel, der Veränderung von nationalstaatlichen Verwaltungssystemen durch Europäisierung und Internationalisierung sowie der Beziehung zwischen Verwaltung und Politikgestaltung. Sein Buch Triage Bureaucracy. The Organizational Challenge of Implementing Growing Policy Stocks ist Open Access verfügbar bei Cambridge University Press

Professor Martin Burgi hat den Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Umwelt- und Sozialrecht an der LMU inne. Er leitet zudem die Forschungsstelle für Vergaberecht und Verwaltungskooperationen der Juristischen Fakultät. Burgi forscht im Bereich des Öffentlichen Wirtschaftsrechts, Energie- und Umweltrechts, in der Verwaltungsrechtsmodernisierung sowie im Kommunalrecht. Im Dezember erschien sein Aufsatz Orientierungs- und Entscheidungshilfe Bürokratierückbau in der Neuen Juristischen Wochenschrift 2025, Heft 41.